Fonctionnaires : l’armée du despotisme

Dans le Monde diplomatique d’avril 2018 on pouvait lire dans l’article De Saint Just à Macron une citation d’un farouche républicain Pierre Larousse: 

De 1789 à 1800, il y avait eu la France citoyens. à partir de l’an 1800, il n’y eut plus que des fonctionnaires et des administrés.

Cette phrase est extraite de ce texte sur le fonctionnarisme.

fonctionnarismeles traditions de l’ancien régimeÀ chacun sa partQuelle est celle des temps nouveaux ?

La France est le pays administratif par excellenceetde pluscontrairement à l’idée que s’en font les observateurs superficielsc’est le pays qui reste le plus attaché à la routine et à ses traditionsLes lois y devancent souvent les mœursOn y a décrété vingt fois la libertéet la liberté n’y a jamais été ni compriseni sentieni pratiquéePar ses penseurspar ses poètespar ses artistespar son élite enfinla France est à l’avantgarde des sociétés modernesPar le gros de son arméeelle se traîne encore à l’arrièregardedans l’ornière de l’ignorance et de la superstitionEn sommela France est encore cet enfant mineur tenu en tutelle depuis quatorze siècles par des rois et des prêtres qui se fussent bien gardé de l’émanciperDes habitants de ce paysles uns veulent être gouvernés à outrance et les autres visent tous au gouvernementQui n’est pas fonctionnaire désire le devenirEn ouvrant toute large la porte des emplois publics à tout citoyennos institutions nouvelles n’ont pas créé l’appétit des placeselles ne l’ont que surexcitéComme le système en vertu duquel sont créés et distribués les emplois est resté en opposition manifeste avec les institutions démocratiques ; comme tous les gouvernements qui se sont succédé depuis près d’un siècle n’ont eu en vuecomme les précédentsque de se faire des créaturesil en est résulté ce fonctionnarisme qui a fini par constituer une nation d’administrateurs au milieu d’une nation d’administrés.

L’homme quipar un calcul personnel autant que par esprit de systèmea le plus contribué au développement du fonctionnarismec’est celui qui d’une révolutionen a répudié tous les instinctstous les principeset a repris toutes les tendances de l’ancien régimeDans sa fureur d’organisationdans sa rage de tout disciplineril eût fait volontiers de la Frances’il en avait eu le temps et la puissanceune nation à la chinoiseà l’égyptiennehiérarchiséeétiquetéecostumée du haut en baset se mouvant tout entière sous sa maincomme les automates orientaux sous la main de leurs despotesÀ ses yeuxtout revêtait un caractère officielLes manifestations les plus libres de la pensée humaineles lettresles artsla poésiel’histoire mêmetout devait porter l’estampille comme une marque de fabriqueIl eut même l’idée de faire écrire l’histoire de France par sa policeVoyez une lettre datée de Bayonne en 1808 il recommande à son ministre de l’intérieur de ne pas souffrir que nos annales nationales soient commentées par le premier venu. « Si Corneille vivaitdisaitil à ses familiersje le ferais prince. » Ouisans douteil l’eût fait princeetde pluschambellan de l’empireEn l’affublant d’un habit brodé et en le chargeant d’un trousseau declefsil eût cru rehausser la gloire de notre grand poète tragique ! Voilà l’hommevoilà le créateur du fonctionnarisme moderneToutes ses institutions tendent au même butS’agit-il de l’arméequi est pour lui le type de la société ? Avant lui l’armée procédait jusqu’à un certain point de l’élection ; mais on ne nommera plus un simple caporal sans sa permissionLes communes s’administraientellesmêmes sous la surveillance de l’ÉtatIl brise les corps municipaux et faitdes maires et des adjoints des marionnettes à sa dévotionLes départementsavaient des directoires choisis parmi les citoyens notables et jouissant d’unecertaine indépendanceIl y substitue des agents révocables qu’il tient sous sa main comme des machines qui n’ont plus la faculté de penserJusticefinancesinstruction publiquetout y passePas un garde champêtre qui ne relève de lui ou de ses agentsEt qu’estce que son Universitésinon une pépinière de fonctionnaires embrigadés à l’avance et faisant des thèmes dès le lycée au son du tambour ? Son désiret il le répète souventc’est que l’Université fonctionne comme le mondesans bruitEn 1812à l’apogée de sa puissanceil doit être contentHors des campsle monde qu’il gouverne ne fait pas plus de bruit qu’une nécropoleSes fonctionnaires y régnentcomme les gardiens du PéreLachaisesur le paisible peuple des ombresSous l’influence du narcotique infusé dans ses veinesla nation dort d’un sommeil qui ressemble à la mortDe 1789 à 1800il y avait eu en France des citoyensÀ partir de l’an 1800il n’y eut plus que des fonctionnaires et des administrés.

Le mal était immense ; il s’est constamment accru depuis par la multiplication des emplois et par l’asservissement graduel des employés à leurs supérieurset des supérieurs aux chefs du gouvernementIl n’est pas jusqu’aux grandes administrations particulières qui n’aient réglé leurs allures sur celles des administrations publiquesLa création des chemins de ferentre autresnous avalu un fonctionnarisme d’un nouveau genreL’armée des chemins de fer s’élève aujourd’huiditonà 80,000 hommeset l’on n’y est reçu qu’en professant hautement des opinions politiques agréables à la directionSous la Restaurationl’on n’y serait pas entré sans un billet de confessionAujourd’huiil faut un bulletin de voteÀ combien s’élève aujourd’hui le nombre de ces fonctionnaires de tout ordre ? D’après une statistique qui date de 1854il était alors de 278,000Si l’on y ajoute les employés des chemins de fernous devons être aujourd’hui après de 400,000Au grandduc Constantin de Russiequi venait de visiter la France il y a quelques annéeson demandait ce qu’il y avait vu : « Des fonctionnairesdes factionnaires et des actionnaires ! »

« Peuple.de fonctionnairespeuple de laquais, » a dit énergiquement PaulLouis CourierQue dirait aujourd’hui ce publiciste chagrin ? De la fièvre des emplois qui nous dévore accuseraitil la démocratiecomme l’a fait son pâle successeur Timon ? Non ; Courier avait connu l’Empire et apprécié le mérite de la consigne et de l’obéissance passiveIl savait comment on abrutit un peupleet il ne confondait pas la Révolution avec ses ennemis.

Nous avons assigné au fonctionnarisme ses véritables causes ; suivonsledans ses effetsLe premier de tous et le plus pernicieuxc’est l’affaiblissement des énergies individuellesQui ne compte que sur soi pour remplir les pénibles devoirs de la vie s’y prépare d’avance par une éducation forte qui éveille toutesles forces de la volontéQui compte sur des richesses héréditaires ou sur lafortune publique s’endort dans la nonchalance et dédaigne un travail inutile ousuperfluCertesla race française est douée de riches et rares qualités ; mais pourquoi n’atelle pascomme la race anglosaxonnel’audace des grandesentreprises et l’opiniâtreté qui les mène à bonne fin ? C’est que l’habitude decompter en toutes choses sur l’État étouffe l’initiative individuelleOn seraitvraiment bien bon de tenter la fortune dans les hasards de l’industrie ou ducommercéquand on peut s’endormir tout doucementavec la perspective d’uneretraite assuréesur les coussins d’une fonction publique ! Ne diraiton pasdubudget de l’Étatun râtelier ouvert aux enfants de la bourgeoisie françaiseouplutôt un tour pour ses enfants trouvés ? Entrez dans cette bonne famille debraves gens qui vivent bourgeoisement sur leurs terreset dont les revenus vontdécroissant de génération en génération par les partages de successionsont leurs enfants ? Aux étudesDans quel but ? Celuiciqui est assez fort enmathématiquesvise à l’École polytechniqued’où il sortiraaprès quelquesannées encore passées à une école d’applicationavec un brevet d’ingénieur del’État ou de lieutenant d’artillerieCet autremoins apte ou moins appliquésedestine à SaintCyrVoilà pour la fleurQuant aux médiocritéselles se rejettentsur les eaux et forêtssur les postessur les droits réunisou s’abattent sur lestélégraphes et les financesSuiton les écoles de droit avec trop peu d’aptitudeou d’activité pour conquérir au barreau la renommée et l’indépendanceon nesaura toujours assez pour devenirà l’aide de quelques protectionsun méchantsubstitutNous connaissons une famille nombreuse et honorable de dix fils etgendresil n’en est pas un seul qui ne mordeet à belles dentsau budget publicOn y mordpour ainsi diredès le biberonLe fonctionnarisme est cultivé enfleurs sur les bancs du collège pour produire ses fruits dans les innombrablescarrières ouvertes à la mendicité publiqueUne carrière ! Voilà le motlaconsignele butDans le peuplequi veut aussi avoir sa parton n’a pas demoindres appétitsTout grimaud frotté des éléments de l’instruction primaire veutêtre facteurpiqueurcurédouanieragent de police ou gendarmeUn emploi ! un emploi ! Voilà la réponse du peuple à la bourgeoisieLe moyen qu’un peupledéveloppe son énergielorsque l’abondante curée des fonctions publiques offreune prime constante à l’indolence et à l’inertie !

L’abaissement des caractères suit de près ce fâcheux abandon de soimêmeN’est pas fonctionnaire qui veutDans un pays libre comme les ÉtatsUnis de l’Amérique du Nordon ne peut avoir l’espoir de le devenir qu’en faisantpreuve d’une aptitude spéciale et d’un mérite supérieur et incontestéEn Franceou le pouvoir suprême est le dispensateur de toutes les grâcesaptitude etmérite sont tenus pour peu de chosesi une main protectrice ne vous tire de lafoule pour vous mettre en évidence ; car le mot de Figaro est toujours vrai : Ilfallait un calculateurce fut un danseur qui l’obtint. » Le premier de tous lestalents consiste donc à faire des courbettesLes emplois sont nombreuxmaisles candidats sont innombrablesIl n’est place si modique qui ne soit poursuiviepar des milliers de concurrents affamésPour une place de bourreau devenuevacanteon a vu accourir jusqu’à deux cent cinquante pétitionnairesdontquelquesuns étaient docteurs en médecineQue de sollicitationsde visitesdecourses et de stations d’antichambre pour obtenir la préférence ! L’atonemportéon rêve déjà d’avancementPour celail faut plairetoujours plaire àses protecteursà ses chefsà tout le mondeexcepté au publicet n’avoir entoute chose que l’opinion de ses supérieurs. « L’esclavedisait Théognisperd lamoitié de son âme. » Le fonctionnaire l’aliène tout entièreVoyez les nôtresdansles circonstances solennellesaux élections ou aux cérémonies publiquesetdites s’il reste chez la plupart d’entre eux la dignité de l’homme libre et l’étoffe d’un citoyen

Mais ce n’est pas tout ; par une conséquence inévitableon se venge de sa servilité visàvis des forts par l’insolence à l’égard des faiblesQuant à la matière administrativeon la traite selon ses méritesVous croyez que ce percepteurque ce gabelouque cet agent de police doit être à vos ordres parce que vous le rétribuezPoint de tout ; c’est vous qui êtes à sa merciIl n’a pas été créé pour la fonctionmais la fonction a été créée pour luiTout individu portant galoncasquette brodée ou épée au côté a le droit de vous toiser de haut en bassurtout si vous portez une simple blouseenseigne de la servitudeL’impolitesse des fonctionnaires français est proverbiale dans le mondeTientelle à leurcoutume ? C’est possibleO vanité ! On prétend que si nous donnions de beaux costumes aux forçatsil se trouverait d’honnêtes volontaires pour s’enrôler dans les galèresNous sommes tenté de le croireDans les États despotiquesle costume joue un rôle importantLe premier Empire n’avait pas négligé ce signe extérieur de la puissance publiqueet nous avons repris ses traditionsAux ÉtatsUnison s’en passeLégislateurs et magistrats y sont vêtus comme tout le monde et n’en sont pas moins respectésIl est vrai qu’ils savent se rendre respectables, « Je n’ai point remarqué qu’en Amériquedit Mde Tocquevillele fonctionnairedans l’exercice de son pouvoirfût accueilli avec moins d’égards et de respectspour en être réduit à son seul mériteMaisditil aussije ne saurais rien imaginer de plus uni dans ses façons d’agirde plus accessible à tousdeplus attentif aux demandes et de plus civil dans les réponses qu’un homme  public aux ÉtatsUnisDans cette force qui s attache à la fonction plus qu’au fonctionnairea l’homme plus qu’aux signes extérieurs de la puissancej’aperçus quelque chose de viril que j’admire. »

Cupiditéservilité et insolencevoilà déjà trois beaux fruits du fonctionnarisme tel que nous le pratiquonsen dépit de trois révolutions qui auraient  nous en affranchirEt comment en seraitil autrement ? Pourquoi MMles fonctionnaires seraientils dignes visàvis de leurs supérieurs et polis envers le public ? Pourquoi même ne se permettraientils pas un peu d’arbitrairepuisqu’ils ont jusqu’à présent joui d’une irresponsabilité qui équivaut presque à l’impunité ? Dans le pays que nous venons de citerles fonctionnaires ont d’une large indépendance ; mais ils sont doublement justiciablesd’abord de l’opinion publiquequi ne leur confère un mandat qu’à court termeet des tribunaux devant qui tout citoyen qui de leur part a subi quelque préjudice peut les traduire directementVoilà au moins des garanties sérieusesEn Franceau contraireet bien quepour la forme l’article 75 de la constitution de l’an VIII ait été abrogél’agent du pouvoir ne dépend que du pouvoir ; les tribunauxnon plus quel’opinion publiquen’ont sur lui aucune prise.

Dans son ensemblela tribu des fonctionnaires constitue donc dans la grande nation une nation à partqui ne connaît d’autre patrie que ses bureauxd’autres devoirs que l’obéissance passiveet qui n’a d’autres revenus que le trésor publicPlaire et avancer est tout son catéchismeSans attache au solcette tribu nomade voyage incessamment d’un bout du territoire à l’autrecampe dans un pays nouveau comme dans un pays conquiset ne s’y installe qu’à demiparce que le caprice d’un chef ou les simples lois de l’avancement peuvent d’un jour à l’autre l’appeler ailleursC’est l’armée du despotismece n’est pas l’armée de la libertéUne pareille organisation peut convenir au monarque le plus absoluDans une monarchie constitutionnelleelle donne au pouvoir exécutif une prépondérance excessive et engendre souvent la corruptionQuiconque a sous ses ordresavec une force publique considérableune armée administrative comme la nôtrepeut se dispenser de faire les lois et n’en fera pas moins toutes ses volontés.

Au point de vue économiquele fonctionnarisme donne des résultats non moins regrettablesD’abord il gaspille une belle somme d’intelligences qui auraient pu trouver un meilleur emploiet il stérilise une partie du capital nationalSi les campagnessi les petites villes même se dépeuplentc’est que la recherche des emplois contribue non moins que d’autres causes à pousser lespopulations vers les grands centresPuis il grossit démesurément les charges publiquesCe n’est pas que les fonctionspour la plupartsoient trop largement rétribuées ; mais elles sont trop nombreuseset les traitements mal répartisAux petits la portion congrueaux grands l’opulenceDu bas au haut de l’échellela distance est trop considérableC’est encore un legs de l’ancien régimeet undémenti de plus à nos principes d’égalitéQuelques rapprochements mettrontcette vérité dans tout son jouret nous les prendrons encore dans le pays l’égalité n’est pas un mensongemais une réalité.

En Francenous avons encore des emplois de 1,000 à 1,200 francsAuxÉtatsUnisle commis le moins payé reçoit 4,000 francs environ.

En Franceun secrétaire général de ministère jouit d’un traitement de24,000 francsAux ÉtatsUnisil se contente de 10,000 francs.

Nos préfets reçoiventavec de superbes hôtels tout meublésdestraitements qui varient de 20,000 à 48,000 francsEn Amériquele gouverneurd’un État six fois plus vaste et dix fois plus riche qu’un de nos départements(Ohiose trouve suffisamment rétribué à 1,200 dollars (6,504 francs).

Pour tout direvoici le traitement du président de la grande République : 500.000 francsEn Francela liste civile est de 25 millionsplus la jouissance dudomaine de la couronne et quelques autres menus avantages que nousnégligeons. [Assez de prétendants convoitent en ce moment la couronne (mars1872pour que nous ne songions pas à modifier notre article.]

Mais telle est la puissance des traditions aristocratiquesque c’est en vainque les meilleurs esprits réclament depuis longtemps une répartition pluséquitable du traitement des fonctionnairesLe budgeten sommen’en sera pasallégénous le savons bien ; mais les affaires du pays en seront mieux géréesetsur ce point du moinsnous serons d’accord avec les principes de ladémocratie.

Nous croyons avoir suffisamment établi que le fonctionnarisme exagérécorrupteur et corrompuest tout à fait opposé aux institutions démocratiquesContrairement aux préjugés de caste dont ne pouvait ce défendre MdeTocqueville luimêmeil nous serait tout aussi facile de prouver quelorsqu’ellessont au pouvoirles aristocraties ne sont pas plus économes des deniers publicsque les gouvernements populaires. « Lorsque l’aristocratie règneditilleshommes qui conduisent les affaires de l’État échappent par leur position même àtous les besoins ; contents de leur sortils demandent surtout à la société de lapuissance et de la gloire. » Nonmonsieur le comteils ne se contentent pas dela puissance et de la gloireet vous leur prêtez ici votre propre désintéressementCe qu’il leur faut de plusc’est de l’argent et beaucoup d’argent ; l’histoire nousl’a apprisSous le règne d’un roi que la postérité salue du nom de Père dupeuplele cardinal d’Amboise avait amassédans ses chargesune fortunescandaleuseRichelieu ne manquait ni de gloire ni de puissancemais il nenégligeait pas le solideet il s’était créé sur la fortune publique d’immensesrevenusMazarinson successeurétait plus riche que les trois quarts desprinces de l’EuropeEt plus tard Mle duc ! et M.d’Argensonet M.d’Aiguillon ! Etles aristocrates du jour ! Ce n’est pas d’aujourd’hui seulement qu’on s’enrichitdans les hautes fonctions et que la gloire n’y passe qu’après le profit.

Les choses étant données telles qu’elles sonty atil un remède à cetteplaie croissante du fonctionnarisme qui résiste même aux révolutions ? Sansdoute ; mais il faudrait couper le mal par la racinechanger complètement notresystème administratifou tout au moins modifier le caractère des fonctionspubliques et leur donner une autre sourceen prenant pour basedans une largemesurel’électionDe plusil y aurait lieu de créerpour la sauvegarde de lalibertéune sérieuse responsabilité des fonctionnaires publicsNous prendronsencore nos exemples dans le pays quià tant de titrespeut nous servir demodèle et nous donner des leçons.

Aux ÉtatsUnisles emplois ne sont pas moins vivement brigués qu’en France ; ils le sont même peutêtre davantageparce que la compétition est plus grandechacun se préparant de bonne heure à la pratique de la vie publique ouverte à tous les citoyensLes fonctions y sont extrêmement diviséesOn en compte jusqu’à dixneuf dans une simple communeAussi estil rare de rencontrer aux ÉtatsUnis un homme de quelque valeur qui n’ait plus ou moins passé par les fonctions publiquesMais d’abord il n’y a ici ni placets à présenter ni lâchetés a commettre ; cardepuis la présidence de l’Union jusqu’à l’inspection des chemins communauxtout est soumis à l’électionetpour avoir quelque chance d’être éluil faut au candidat une aptitude réelle et reconnue de ses concitoyensEn second lieuloin d’offrircomme en Franceune carrière assurée et de former casteles emploisaux ÉtatsUnissont temporaires et trèsprécairespuisqu’ils sont soumis à l’instabilité de la faveur publiqueOn les traversemais on ne s’y arrête paset tel qui descend des plus hauts grades reprend comme de plainpied son métier de tailleur ou de bûcheronLe fonctionnaireenfinn’est pas abrité sous l’égide d’un conseil d’Étatet il est matériellement et personnellement responsable de tout le préjudice qu’il a pu causer par l’abus de son pouvoir ou même par de simples négligencesIl ne dépend pas d’un supérieur hiérarchiquemais il dépend de tout le mondeet sa responsabilitéaussi étendue que sa liberté d’actionest la meilleure sauvegarde contre l’arbitraireles caprices et les abusEn résuméil n’y a pas de fonctionnarisme en Amériqueparce qu’il n’y a ni centralisation administrativeni esprit de casteni pouvoir héréditaire intéressé à perpétuer le servilisme pour sa propre conservation.

Nos traditionsnos mœursetpour tout direnotre faiblesse de caractère ne nous permettraient pas de détruire d’un seul coup la plaie du fonctionnarisme en y important la législation américaine ; mais il y a de beaux emprunts à y faireNous les avons indiqués au mot électionet nous y reviendrons en traitant de la responsabilité des fonctionnaires publics.